來源：正義網(wǎng) 

“對(duì)于家庭和個(gè)體來說,把垃圾一扔,仿佛和自己就沒有關(guān)系了;但對(duì)于城市來說,卻已經(jīng)不堪垃圾的重負(fù)”——2017年3月28日,央視《焦點(diǎn)訪談》欄目在報(bào)道“垃圾分類”話題時(shí),開宗明義地指出了實(shí)行垃圾分類的重要性和必要性。日前,《焦點(diǎn)訪談》又以《廣州:垃圾分類有“法”了》為題,對(duì)廣州垃圾分類立法和社區(qū)試點(diǎn)情況進(jìn)行了報(bào)道,再次將“垃圾分類”話題推上了輿論的前臺(tái)。

目前我國關(guān)于垃圾分類的立法現(xiàn)狀如何?相關(guān)立法應(yīng)從哪些方面發(fā)力?本報(bào)記者對(duì)此進(jìn)行了梳理,并采訪了有關(guān)專家。

立法紛紛提上“日程” 

十九大報(bào)告提出,要加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國,著力解決突出環(huán)境問題;加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。

2017年11月30日,住建部黨組書記、部長(zhǎng)王蒙徽在全國城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上指出,普遍推行生活垃圾分類制度,是當(dāng)前一項(xiàng)重要政治任務(wù)。他同時(shí)透露,截至目前,先行開展生活垃圾分類的46個(gè)城市均已啟動(dòng)垃圾分類工作,有12個(gè)城市已有垃圾分類地方性法規(guī)或政府規(guī)章,有24個(gè)城市已出臺(tái)垃圾分類工作方案。

記者了解到,早在2011年,廣州市就率先出臺(tái)全國第一部規(guī)范生活垃圾分類的政府規(guī)章,2015年又頒布了《廣州市餐飲垃圾和廢棄食用油脂管理(試行)辦法》。然而,垃圾圍城的困境仍然沒有得到完全破解。2017年,廣州市人大常委會(huì)對(duì)生活垃圾分類管理進(jìn)行專門立法,第一次把垃圾分類作為一個(gè)全流程和全環(huán)節(jié)的整體,明確要求分類投放、分類收運(yùn)、分類處置和源頭減量的各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施主體都要依法履行法定義務(wù),相互銜接貫通,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)體系。尤其是對(duì)近年來一些成效顯著的試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新做法,在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了法律的規(guī)范和完善。

作為國家第一批生活垃圾分類示范城市,浙江省杭州市于2015年12月1日起施行《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》,嚴(yán)格規(guī)范了垃圾分類,提高資源化利用效率,從源頭上控制垃圾產(chǎn)生。記者了解到,截至2017年12月,杭州市區(qū)累計(jì)開展垃圾分類生活小區(qū)1989個(gè),參與垃圾分類家庭122.08萬戶;有序推進(jìn)1827家各類機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)和中小學(xué)校開展內(nèi)部垃圾分類;完成創(chuàng)建122個(gè)垃圾分類示范小區(qū)。

《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》自2017年9月10日起實(shí)施,明確規(guī)定,隨意拋棄、傾倒、堆放生活垃圾的,單位將被處以最高5萬元罰款,個(gè)人最高也將面臨1000元罰款;而未分類投放的,個(gè)人最高將被罰款500元。對(duì)于多次違規(guī)被處罰的單位和個(gè)人,將被納入執(zhí)法“黑名單”系統(tǒng),列為重點(diǎn)執(zhí)法監(jiān)督對(duì)象。此外,由廈門市教育局編寫的垃圾分類教材納入廈門市中小學(xué)、幼兒園校本課程,垃圾分類成了校園必修課,還將進(jìn)行考試。

上海也充分意識(shí)到了垃圾分類的重要意義,記者采訪獲悉,垃圾分類立法已納入上海2018至2023年新一屆人大常委會(huì)5年立法規(guī)劃,作為正式立法項(xiàng)目力爭(zhēng)2019年出臺(tái),從2020年開始為強(qiáng)制垃圾分類提供法制保障。

科學(xué)立法趕走“攔路虎” 

“無論是城市還是農(nóng)村,垃圾分類工作越來越被當(dāng)成關(guān)乎民生大計(jì)的重要事項(xiàng)來抓。不少地區(qū)和部門積極行動(dòng),研究制定落實(shí)生活垃圾分類工作的相關(guān)政策,出臺(tái)各種舉措,總結(jié)出多項(xiàng)行之有效且可推廣、可復(fù)制的垃圾分類處理經(jīng)驗(yàn)。但與此同時(shí),目前我國垃圾分類立法仍比較薄弱,正在進(jìn)行的地方立法中也面臨一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)?！敝袊ù髮W(xué)法學(xué)院教授王燦發(fā)接受采訪時(shí)表示。

作為曾牽頭組織6所高校的環(huán)境法學(xué)專家對(duì)新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估的評(píng)估組組長(zhǎng),王燦發(fā)在垃圾分類立法方面也頗有研究。“科學(xué)的管理分工立法,應(yīng)當(dāng)是讓每一個(gè)部門都只承擔(dān)最符合其管理目標(biāo)的職能,特別是不能讓其承擔(dān)與其管理目標(biāo)直接矛盾或者沖突的職能。另外還應(yīng)分清各部門的管理性質(zhì),如綜合性決策管理、行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督管理等,讓每個(gè)部門只承擔(dān)與其管理性質(zhì)相符合的管理職能,以避免管理上出現(xiàn)力不從心或大材小用的情況。然而,我國現(xiàn)有的立法體制,在授予有關(guān)部門環(huán)境管理的職能時(shí)往往忽略了科學(xué)管理職能分工的原則。”

以城市垃圾為例,王燦發(fā)向記者介紹道,城市垃圾本來屬于固體廢物,但在我國的立法中,城市垃圾污染防治的監(jiān)督管理職責(zé)沒有授予環(huán)保部門,而是授予了環(huán)衛(wèi)部門。而各個(gè)城市的環(huán)衛(wèi)部門又都是政事或政企合一的,既負(fù)責(zé)掃垃圾,又負(fù)責(zé)監(jiān)督污染防治。在實(shí)踐中,環(huán)衛(wèi)部門更關(guān)心的是垃圾是否清除,至于是否造成地下水污染或者以后是否會(huì)造成污染,則容易忽視。正因如此,助長(zhǎng)了我國垃圾無害化處理和安全填埋率低的趨勢(shì),且時(shí)常出現(xiàn)垃圾山爆炸、垃圾引發(fā)水體和大氣污染等現(xiàn)象。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授蔡守秋對(duì)于廣州“分類投放、分類收運(yùn)、分類處置和源頭減量的各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施主體,都要依法履行法定義務(wù)”的規(guī)定比較認(rèn)可。他認(rèn)為,要明確政府、企業(yè)、公民在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù),比如,企業(yè)有回收再利用的責(zé)任,居民有分類投放的義務(wù),政府有宣傳、分類回收的責(zé)任。此外,還應(yīng)細(xì)化生活垃圾分類的考核指標(biāo),將其納入對(duì)各級(jí)政府的年度考核目標(biāo)以及“文明城市”“環(huán)保城市”等評(píng)比項(xiàng)目中?！皩?duì)于垃圾分類而言,任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失都可能會(huì)造成較高的成本和代價(jià),尤其是垃圾處理環(huán)節(jié),垃圾焚燒被當(dāng)作快速解決‘垃圾圍城’問題的重要手段,這也正是垃圾分類管理中的‘?dāng)r路虎’。”

2017年3月22日,中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會(huì)成本評(píng)估報(bào)告》認(rèn)為,生活垃圾焚燒社會(huì)成本巨大,不僅需要高額的公共財(cái)政補(bǔ)貼,由此付出的健康損失也很高昂。只有采取生活垃圾源頭分類、廚余垃圾單獨(dú)處理、可回收物回收利用等方式,才能夠顯著全面降低生活垃圾管理的社會(huì)成本。

“從財(cái)政投入角度來看,焚燒電價(jià)補(bǔ)貼構(gòu)成焚燒廠所獲收入及補(bǔ)貼的20%左右,刺激了焚燒企業(yè)對(duì)垃圾增量和擴(kuò)大投資的需求,也導(dǎo)致垃圾不分類處理的現(xiàn)狀難以改變。而對(duì)于垃圾分類而言,很多地方投入較少,甚至沒有任何投入,這就形成了鮮明的對(duì)比?！蓖鯛N發(fā)建議,在垃圾分類立法中,可以對(duì)“垃圾分類所需費(fèi)用不能低于垃圾焚燒費(fèi)用的具體百分比”作出明確界定。

因地制宜與模式創(chuàng)新 

在前文提到的《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道中,廣州市海珠區(qū)“輕工模式”的智能分類垃圾桶多次上鏡。這款帶有“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的垃圾桶,能智能分辨市民投放的垃圾是否有按要求分類,并對(duì)分類投放的市民進(jìn)行積分獎(jiǎng)勵(lì)。記者從海珠區(qū)城管部門獲悉,“輕工模式”目前正逐步被復(fù)制,海珠區(qū)已有其他小區(qū)安裝了這款智能分類垃圾桶。

記者采訪發(fā)現(xiàn),不少居民對(duì)于生活垃圾的分類最為苦惱,有的居民設(shè)想“自己家如果能有類似的智能分類設(shè)備就好了”。對(duì)此,王燦發(fā)認(rèn)為,垃圾分類地方立法的難點(diǎn)就是廚余垃圾分類難問題,現(xiàn)在很多居民都習(xí)慣把有用的垃圾先分出來,其他的有害垃圾和廚余垃圾都混在一起扔掉?！皬N余垃圾如果不單獨(dú)分類,處理成本就會(huì)很高,從收集、運(yùn)輸?shù)教幚?一噸廚余垃圾大約需要2000多元。我建議,廚余垃圾的分類不應(yīng)太復(fù)雜,只要區(qū)分干垃圾和濕垃圾即可?！?/span>

梳理以往的垃圾分類法律法規(guī),不難發(fā)現(xiàn),不少法律法規(guī)將垃圾分類的職責(zé)主要壓在了公眾肩上,鼓勵(lì)公眾進(jìn)行垃圾分類,卻對(duì)垃圾清運(yùn)處理部門的規(guī)定不夠明晰。

“這就導(dǎo)致很多有分類熱情的民眾在垃圾分類后,環(huán)衛(wèi)部門又將垃圾混合收走,公眾對(duì)此難免有怨言,也勢(shì)必會(huì)影響其垃圾分類的積極性?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員李宇軍認(rèn)為,只有政府為分好類的廢棄物找到合理渠道和流向,居民源頭上的分類才有價(jià)值。一旦立法把這個(gè)系統(tǒng)的框架搭建起來,對(duì)公眾來說,垃圾分類也將成為每個(gè)居民要履行的法定義務(wù)?！皬臒o意識(shí)到有意識(shí),從不自覺到自覺,需要一個(gè)培育過程?！崩钣钴娬f。

在有些地方,政府已經(jīng)開始踐行通過向第三方購買服務(wù)等方式,在居住區(qū)指導(dǎo)、督促居民,規(guī)范開展生活垃圾分類投放,實(shí)行數(shù)字化管理,每天統(tǒng)計(jì)出每個(gè)小區(qū)產(chǎn)生的垃圾總量,每個(gè)分類投放點(diǎn)的投放量和有害垃圾的投放量,以此調(diào)查居民的投放行為變化,及時(shí)調(diào)整更為合理的垃圾投放方式。

2014年,廣州市荔灣區(qū)西村街道引進(jìn)一家社會(huì)企業(yè),共同成立了西村街道垃圾分類促進(jìn)中心,對(duì)轄區(qū)居民的文明習(xí)慣養(yǎng)成進(jìn)行精細(xì)化的指導(dǎo)服務(wù)。在垃圾分類指導(dǎo)中心的規(guī)劃里,培育居民垃圾分類習(xí)慣分三個(gè)階段:第一個(gè)階段是宣傳,讓居民知曉如何分類,分類后垃圾的去向;第二個(gè)階段是多點(diǎn)設(shè)置分類投放垃圾桶;第三個(gè)階段是居民形成分類習(xí)慣,在家中分好類后定時(shí)定點(diǎn)投放。

“我每天每個(gè)月都會(huì)看報(bào)表,看有害垃圾多不多,舊衣服多不多,如果量是在飆升的,那證明開始參與的人越來越多,習(xí)慣也在逐步形成。群眾養(yǎng)成一定習(xí)慣之后,我們前面的分類成本會(huì)越來越低,并且它的可持續(xù)性越來越強(qiáng)?！睆V州市荔灣區(qū)西村街道垃圾分類促進(jìn)中心負(fù)責(zé)人表示。

然而,這樣的場(chǎng)景對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的居民來說,目前還無法得到普及。因此,在垃圾分類中,綜合施策、創(chuàng)新模式變得尤為重要。作為浙江臨安為數(shù)不多的少數(shù)民族村之一,逸逸村的垃圾分類工作也有那么點(diǎn)兒“稀奇”。針對(duì)村里的實(shí)際情況,逸逸村選擇了傳統(tǒng)的“陽光房”用于垃圾發(fā)酵堆肥。相較于機(jī)械化處理,陽光房不僅節(jié)約成本,還更加節(jié)能。

蔡守秋認(rèn)為,垃圾分類關(guān)鍵在落實(shí)。在垃圾分類立法工作中,要充分考慮到地域特色和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,因地制宜,充分調(diào)動(dòng)公民的積極性。

從我國地方立法的實(shí)踐看,一些地方環(huán)境立法中,比如福建、寧夏、吉林、上海、深圳的環(huán)境保護(hù)條例中都明確規(guī)定了環(huán)境權(quán)利,具有環(huán)境權(quán)利立法的地方實(shí)踐。《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第八條就規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利,有權(quán)對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告,在直接受到環(huán)境污染危害時(shí)有權(quán)要求排除危害和賠償損失?！?/span>

“從國家生態(tài)文明建設(shè)的大戰(zhàn)略來看,賦予公民環(huán)境權(quán)有利于提高公眾的環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí),鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù),并對(duì)污染破壞環(huán)境者形成監(jiān)督壓力,有利于環(huán)境法的執(zhí)行和遵守,最終促進(jìn)我國環(huán)境質(zhì)量的改善。”王燦發(fā)接受采訪時(shí)表示。

國外垃圾分類的做法

日本:日本有家用分類垃圾箱,人們?cè)诩揖涂梢暂p易地給垃圾分類。同時(shí),扔垃圾還要分日子——每戶都有統(tǒng)一發(fā)的表格,寫著可燃垃圾、不可燃垃圾、玻璃、罐頭、電池等十余種。如可燃垃圾(包括果皮、菜渣等)是每周一、三、五扔;每周二可扔舊報(bào)紙;每月第四個(gè)周一可扔不可燃垃圾,如電池等。

美國:美國紐約的垃圾分類制度開始于1986年。為便于民眾分類,紐約市政府規(guī)定,在學(xué)校、機(jī)關(guān)等地,垃圾桶分藍(lán)色和綠色。凡紙類垃圾都應(yīng)放在藍(lán)色桶中;而瓶子罐頭等則放在綠色桶中。秋季的落葉和冬季的圣誕樹則會(huì)在特定季節(jié)由專人回收——當(dāng)落葉滿地時(shí),市政府就會(huì)明確要求居民把落葉裝入紙垃圾袋中,按指定時(shí)間放在房屋前,由垃圾車收走。

瑞典:瑞典的許多超級(jí)市場(chǎng)都設(shè)有易拉罐和玻璃瓶自動(dòng)回收機(jī),顧客喝完飲料將易拉罐和玻璃瓶投入其中,機(jī)器便會(huì)吐出收據(jù),顧客憑收據(jù)可以領(lǐng)取一小筆錢。瑞典的清掃公司由三家民間團(tuán)體聯(lián)合組成,該公司分發(fā)給每戶居民四種纖維袋,分別盛放可以再利用的廢紙、廢金屬、廢玻璃瓶和廢纖維。清掃公司利用特制的廢棄物回收車每月登門收集一次,對(duì)其他垃圾則是每周收一次。

芬蘭:芬蘭各個(gè)城鎮(zhèn)的居民區(qū)和購物中心,都設(shè)有不同顏色的廢品分類回收箱。芬蘭人外出時(shí),習(xí)慣將家里積攢起來的舊報(bào)紙、空玻璃瓶和舊衣服順手放到分類回收箱,或直接將垃圾送到赫爾辛基地區(qū)3個(gè)垃圾處理中心的廢品分類回收點(diǎn)?；厥拯c(diǎn)再將金屬廢品送到金屬處理廠回爐,將玻璃瓶送到玻璃廠當(dāng)原料,將廢木料送到熱電廠作燃料,而廢紙和紙板則被造紙廠再次利用。對(duì)于像廢油、硫酸、電池和藥品等有害垃圾,垃圾管理局每年春、秋兩季派專車進(jìn)行回收,然后送到專門處理有害垃圾的工廠進(jìn)行特殊焚燒處理,并利用焚燒產(chǎn)生的熱能發(fā)電。